□杨仕省
　　一部限制县级以下政府投资冲动的新规渐行渐近。
　　据悉，这部名为《政府投资条例》（下称《条例》）的法规，连续9年被列入国家立法计划，并于今年1月开始征集意见。7月28日，国家发改委法规司、投资司在内蒙古阿拉善盟联合召开《条例》修改座谈会，有14个省市发改委的相关人员参加，会议重点就"县级以上地方人民政府投资管理职责分工"进行了讨论。
　　《条例》第八条对"职责分工"有明文规定：县级以上人民政府发展改革部门为投资主管部门。而《条例》第二十八条还规定，对于补助地方的点多、面广、单项资金少的中央预算内投资项目，实行中央下达投资规模计划，由"省级人民政府投资主管部门"安排具体项目。
　　"现在看来，收权是未来的一种趋势。"国家发改委投资研究所原所长张汉亚表示，"县市级的投资审批权限将会大大缩小，而省级的权限没有变化。"
　　有接受采访的专家表示，就《条例》而言，国家发改委主要是想改变目前多头管理、多处审批的局面，将政府投资项目的审批权统一交给发改委系统。在被问及《条例》何时出台时，发改委给出的答复是"争取在今年年内出台"。
　　收缩县市级审批权
　　放权容易收权难。
　　上述《条例》脱胎于2006年的版本，于去年底被发改委上报至国务院法制办。但"因多方意见'分歧很大'而没有出台。"张汉亚说。更多的专家也表示，在对项目的权力分配上，地方和中央以及各部委之间难以取得一致。
　　多年以来，中国对政府投资项目全部实行审批制。根据有关规定，中央投资项目的审批权原则上属于国家发改委，但是在铁路、高速公路、水利、环保等工程领域，涉及诸多部委的权限，而且"涉及国家安全、跨区域地方投资项目，也归国家发改委审批"。
　　一般来说，地方政府投资项目的审批权主要在地方政府，一些规模较小的政府投资工程甚至可以在县市得到审批。与国家一样，在地方，一些项目审批的权限也分散在交通、环保、水利、农业等部门之间。"发改委想借此《条例》的出台，将这些分散的审批权力纳入发改委系统。"张汉亚说。
　　"在国家层面上，发改委一直都希望将高速公路、铁路、农林水利等项目的审批权收回，由国家发改委来统一协调审批。"一位接近发改委的专家说，这就是导致《条例》9年未出的一个重要因素，即这些相关部委不妨放弃审批权。
　　"上收地方省级政府的审批权力是很难的，不然《条例》早就出台了。"张汉亚认为，《条例》收权还仅仅限于省级以下，不会危及到省级。但可以肯定的是，此次《条例》将取消县市级和一些地市级政府对政府投资项目的审批权。
　　"上收审批权是大势所趋。"多位专家认为，估计还得分步实施，首先收回县市级的审批权，然后才会收回各部委的审批权。为此，发改委作出了让步--《条例》允许补助地方的点多、面广、单项资金少的中央预算内投资项目，"省级人民政府投资主管部门"安排具体项目。
　　城市轨道交通审批采取"规划审批制"，复杂程度非同一般。据介绍，城市轨道交通审批程序是，由城市上报近期规划；立项后，由中国国际工程咨询公司提供项目评估书；上报国家发改委进行具体规划审批；然后由国家环保部进行环境评估，再由发改委和住建部进行会签；然后上报国务院批准城市轨道建设规划；在规划基础上进行具体建设项目立项，进行可行性研究，最后由国家发改委统一审批建设项目。
　　"要完成这个过程，一般需要3到5年。"8月26日，北京交通发展研究中心一位专家说，这与公路属于交通运输部、铁路归铁道部直接管理不同的是，目前城市轨道交通同时归属铁道部、住建部、交通部、工信部等几大部委同级管理，缺乏直接的行业主管部门。
　　不仅如此，审批权在地方一度被滥用。
　　"5000吨以下水泥投资建设，只需要省级发改委、经委核准审批。"四川发改厅综合处有关负责人坦言，地方政府都非常积极促成企业来投资。于是在最近两年，一时间各类水泥投资项目"井喷"式上马，新线建设你追我赶。
　　数据显示，四川人均水泥产能达到2.3吨以上，大大超过全国平均水平，将形成严重过剩。一位不愿具名的专家说："水泥产能严重过剩，与地方的审批不无关系。"
　　收权已有行动
　　"产能过剩七行业新项目停批3年。"在发改委去年召开的产能过剩会议上，国家发改委产业协调司巡视员熊必琳曾这样告诉本报记者，国家发改委还叫停了地方政府对这些行业新上项目的备案权。
　　去年9月30日国家发改委正式暂停对钢铁、焦炭、电石、煤化工、风电整机设备、电解铝和船坞、船台项目的审批，暂停时间为2009年到2011年。"地方部门把关不严，只顾招商引资扩大政绩，造成了重复建设。"熊必琳说，最近3年停止审批上述新项目，淘汰能耗高、污染重、不符合经济规模的企业，对于行业的健康发展非常有用。
　　自4万亿刺激投资计划出台以后，频频出现资金不到位、中央政府资金被挪用等问题。"问题出在地方的审批上。"一位地方发改委人士直言，地方审批肯定"有文章可作。"针对4万亿刺激投资不到位的问题，国家发改委相关官员明确告诉记者，"今后将会加大对项目审批的督察力度，严禁下放审批权、严禁化整为零审批和违规审批。"
　　近年来查处的政府工作人员腐败案件，许多都与滥用行政审批权有关。"地方政府大肆兴建政绩工程，甚至挪用民生工程的中央划拨资金，包括一些灾后资金。"张汉亚认为，这也扭曲了中央的政策方向。
　　然而，在《条例》中，对于审批之后的环节也未做出明确规定。一个明显的例证是，如果管理和监督的问题解决不好，每年两万多亿的政府投资还是会出现"乱审批"的问题。"对政府投资出现的问题，要从制度上进行规范"。此前，国务院总理温家宝曾在总结、检查4万亿投资的相关报告上明确批示。
　　对此，中纪委将《条例》作为专项治理制度以及建设的重要内容，要求国家发改委尽快出台《条例》。最近决策层连续出台政策，从对外资的放任自流转向强化监管力度。
　　"地方政府项目审批权由1亿美元提高到3亿美元。"今年上半年国务院发布了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》的规定。"外资审批权下放，并不等于降低审核标准，只是简化了程序，缩短了时间。"发改委对外经济研究所研究员张燕生认为，这是放得开，收得拢。
　　"开放中少不了监管。"在此前国新办的会上，商务部产业损害调查局巡视员宋和平告诉《华夏时报》记者："只要涉及重点行业、国家经济安全的并购，均需要商务部和发改委的审批。"不仅如此，根据此前六部委联合制定的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，大型重点骨干装备制造企业控股权向外资转让时，还应征求国务院其他有关部委的意见，如国资委或证监会。
　　"此前，总投资5000万美元以下鼓励类、允许类项目由设区市发改委和县（市、区）发改委核准，这些被分散到县市一级的审批权将收回到省级统一管理。"一位发改委系统的官员说，5000万美元及以上，3亿美元以下鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下限制类项目由省发改委核准，这应该不会有变化。
　　"现在，风电大项目上报国家发改委审批已越来越困难，审批周期更长。"8月26日，从事风电项目的向明君告诉《华夏时报》记者，在地方，不少项目不得已被拆成多个5000万元的项目上报省发改委审批，超过5000万元需报国家发改委审批。